Mgr. Pavel Doucha:
K návrhu zákona o výstavbě dálnic a rychlostních silnic
(6. 2. 2004)
Pod číslem sněmovního tisku č. 373 se skrývá poslanecký návrh zákona o výstavbě dálnic a rychlostních komunikací. Základní myšlenkou tohoto návrhu je přispět k urychlení výstavby konkrétních, v tomto právním předpise uvedených, úseků dálnic a rychlostních silnic v ČR. Jeho předkladatelé se netají tím, že se nechali inspirovat zákonem č. 168/2001 Sb., o dálničním obchvatu Plzně. Domnívám se, že bude-li návrh zákona o výstavbě dálnic a rychlostních komunikací schválen, půjde o legislativní precedent svého druhu. Jestliže bylo možné zákon o dálničním obchvatu Plzně označit za výjimku, v našem právním řádu ojedinělou, pak schválením druhého zákona podobného typu se z výjimky začíná stávat pravidlo. O to vážněji je třeba zamyslet se nad jednotlivými aspekty návrhu zákona. Přijetí jakéhokoliv právního předpisu by měla předcházet analýza, zda bude nová právní úprava ústavně konformní a bude skutečně směřovat k řešení problému, který si vytýčila. V případě návrhu zákona o výstavbě dálnic a rychlostních silnic lze vážně pochybovat o tom, zda jsou tyto předpoklady naplněny.
Prolomení principu dělby moci
Přijetí zákona, který není obecnou normou, ale představuje individuální rozhodnutí o konkrétní věci, představuje problém z hlediska zásahu do základního principu právního státu - dělby moci na výkonnou, zákonodárnou a soudní, který je výslovně zakotven v čl. 2 Ústavy České republiky. Z tohoto hlediska je třeba posuzovat i předložený návrh zákona, který ve svém důsledku předurčuje trasy konkrétních silničních staveb a tím de facto rozhoduje o jejich umístění. Tím, že si zákonodárná moc přisvojuje právo rozhodovat o budování určitých staveb, narušuje systém právního státu, který stojí na vzájemné kontrole a vyvážení jeho jednotlivých složek. Zasahuje do výsostného práva moci výkonné (vládní) určit, které dálniční stavby se mají budovat, zajistit na ně finanční prostředky a posléze je i realizovat. Toto právo vlády je vyjádřeno v platném usnesení č. 741 z 21. července 1999 o Návrhu rozvoje dopravních sítí v ČR do roku 2010. Je zajímavé, že návrh zákona je s tímto usnesením v případě některých dálnic a rychlostních silnic v rozporu. Otázkou samozřejmě je, jak by byl v případě přijetí návrhu zákona tento rozpor řešen. Vzniká tak první praktický problém, přímo související s narušením principu dělby moci.
Má-li však být předložený návrh zákona po schválení vzorem pro další podobné případy, zakládáme si do budoucna na podstatně závažnější problém. Tato tendence může vést k plíživé přeměně České republiky na stát, v němž je zákonodárný sbor vybaven takřka absolutní mocí, zahrnující přijímání právních předpisů i individuální rozhodování. Dovedeno ad absurdum si lze představit situaci, že když zákonodárná moc bezskrupulózně zasahuje do pravomocí vlády, může se cítit oprávněna zasahovat do pravomoci soudů. Takové modely organizace státu se v historii již objevily, nelze však tvrdit, že by se osvědčily.
Lze se oprávněně ptát, proč nebyl dosud Ústavním soudem ČR zrušen zákon o dálničním obchvatu, jestliže lze v zákonech tohoto typu spatřovat tak výrazné narušení principů právního státu? Odpověď je jednoduchá a pro někoho možná překvapivá. Tento právní předpis nebyl správními úřady ve většině případů v praxi vůbec aplikován z obavy před možným napadením konečného rozhodnutí u Ústavního soudu. V poslední fázi této kauzy se „rebelující“ vlastníci nemovitostí prostě dohodli s investorem stavby na jejích úpravách a neměli tedy důvod napadat rozhodnutí, které by bylo postaveno na zákonu o plzeňském obchvatu, před soudem.
Může nový zákon zrychlit stavby dálnic?
Je možné úspěšně pochybovat o tom, že předložený návrh zákona skutečně může přispět k výraznému urychlení výstavby dálnic a rychlostních komunikací. Většina zásadních postupů, které se snaží nově kodifikovat, je v našem právním řádu již obsažena. Půjde tedy o úpravu duplicitní a tudíž zbytečnou. Tuto tezi lze dokumentovat na rozboru hlavních „novinek“, které se snaží návrh zákona do právního řádu ČR vnést:
Zkrácení lhůt ve správních řízeních
Velmi častým argumentem, který zazníval i v rozpravě k návrhu zákona v prvním čtení, bylo obviňování účastníků správních řízení ze snahy o jejich úmyslné protahování. Zazněly nechvalně známé případy dálnice D11 z Prahy do Hradce Králové a dálnice D8 z Prahy do Ústí nad Labem. Předložený návrh zákona neomezuje okruh účastníků těchto řízení, ale snaží se popsaný problém řešit jiným způsobem; zkracuje lhůty pro vyjádření a opravné prostředky účastníků řízení a zkracuje maximální lhůty pro správní úřady k vydání rozhodnutí. Lze se oprávněně předpokládat, že ani tato novinka k výraznému urychlení výstavby dálniční sítě nepovede.
Na podporu tohoto tvrzení je možné uvést následující argumenty:
Samotné zkrácení lhůt pro řízení tedy nemůže přinést efekt, který si od něj slibují předkladatelé návrh zákona. Může spíše ve svém důsledku zhoršit kvalitu přípravy liniových staveb, neboť účastníci řízení i dotčené správní úřady nebudou mít prostor potřebný k důkladnému prostudování obsáhlých podkladů a k sepsání kvalifikovaného vyjádření.
Kdo zdržuje stavby dálnic?
Jak vyplynulo z rozpravy v Poslanecké sněmovně v prvním čtení návrhu zákona, představa, že účastníci řízení blokují výstavbu dálnic, je poměrně rozšířená. Otázkou, která by stála za samostatný rozbor, tedy zda zpožďování výstavby dálnic nezapříčinil spíše nedostatek finančních prostředků ve stáním rozpočtu, se na tomto místě nebudeme zabývat. Jistě se objevují případy, kdy se účastníci řízení snaží samoúčelně zdržovat průběh správního řízení. Nelze vyloučit zneužití žádného zákona. Nicméně nezřídka se lze setkat i s obstrukcemi ze strany správních úřadů vůči účastníkům řízení. K nejhorším příkladům, který se přímo vztahuje k problematice výstavby pozemních komunikací patří pokus stavebního úřadu vyloučit tři ekologické organizace z územního řízení o umístění stavby části dálnice D11. Protože se tyto iniciativy nedovolaly nápravy u nadřízeného stavebního úřadu, obrátily se na soud, který ve všech třech případech rozhodl v jejich prospěch a uznal, že konání stavebního úřadu bylo v rozporu se zákonem. Mezitím však bylo vydáno územní rozhodnutí, které nabylo právní moci. Sdružení se celkem pochopitelně snaží obnovit územní řízení, aby mohla uplatnit své návrhy. Vinou zjevně nezákonného a obstrukčního postupu stavebního úřadu tak může být další výrazné zdržení výstavby.
Ze zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení a zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu jednoznačně vyplývá, že vedení správního řízení je v rukou správního úřadu. Ten určuje, jak rozsáhlé podklady je nutno pro rozhodnutí shromáždit, rozhoduje o námitkách účastníků řízení a stanoví okamžik vydání konečného rozhodnutí. Účastníci řízení to mohou ovlivnit jen nepřímo a omezeně.
Klademe-li si otázku po příčinách protahování správních řízení, měli bychom se zaměřit i na zkoumání kvalifikace a kapacity úředníků stavebních a jiných příslušných úřadů. Těžko se lze za současného stavu, kdy územní řízení o umístění stavby dálnice vede často stavební úřad, který nikdy tak rozsáhlé a komplikované řízení nevedl, domnívat, že proběhne vše v zákonem stanovených lhůtách. Skutečné řešení tohoto problému je pak v rovině vzdělávání a metodického vedení pracovníků státní správy, případně legislativní změny, která by centralizovala vedení těchto řízení na krajské nebo celostátní úrovni.
Nepřiměřený zásah do vlastnického práva
Poslanec a ministr životního prostředí, pan Libor Ambrozek, přispěl do diskuse k tomuto návrhu zákona předložením expertního posudku, který pro něj připravil renomovaný ústavní právník Prof. JUDr. Aleš Gerloch. Tento posudek spatřuje hlavní problém předloženého návrhu v tom, jak se předkladatelé pokusili zjednodušit majetkoprávní vypořádání vlastníků nemovitostí v trasách budoucích dálnic. Prof. Gerloch došel k závěru, že navržená právní úprava představuje výrazný zásah do práva vlastnického tím, že neumožňuje jeho důslednou soudní ochranu (zavádí vyloučení odkladných účinků žalob směřujících např. proti rozhodnutím o vyvlastnění a dále posuzování občanskoprávních námitek samotným stavebním úřadem). Zákon navíc zakládá dvojí režim v postavení vlastníků nemovitostí, kteří by mohli být stavbami silnic a dálnic dotčeni.
Subjekty, jež mají vlastnické právo k pozemkům a stavbám ležícím v zákonem stanovených trasách staveb, budou v obtížnějším postavení oproti subjektům, jež vlastní nemovitosti, které by například byly dotčeny stavbami silnic v návrhu zákona nevyjmenovanými. Dle judikatury Ústavního soudu (např. nález Pl. ÚS 4/94, č. 214/1994) může být ústavní princip rovnosti vlastnického práva porušen, pokud by navrhovaná úprava vedla k takovému omezení práv jednotlivců, které by nebylo úměrné získaným výhodám. Je dosavadní právní úprava natolik neúčinná, že brání výstavbě silnic a dálnic? Lze se domnívat, že není, konstatuje Prof. Gerloch. Je sice možné, že celá stavba se značně prodlužuje kvůli dlouhým správním a případně i soudním řízením, nicméně tento problém navrhovaný zákon jednoznačně neodstraní. Právní řád zná dostatek institutů, jež umožňují stavbu realizovat, ať už jde o vyvlastnění či věcná břemena.
Též z hlediska dalšího kritéria, které definuje zmíněný nález ÚS, lze pochybovat o správnosti navrhované úpravy. Zde je potřeba zvážit dvě otázky. První z nich je zřejmě objektivní potřeba kvalitní silniční sítě. Druhou otázkou je, zda existuje natolik důležitý zájem na rychlé výstavbě silnic a dálnic, že je nutné tímto způsobem do práv určité skupiny osob zasáhnout. Je nepochybné, že plánované stavby by byly jistě realizovány i bez ohledu na navrhovanou úpravu, ovšem bez speciálních pravidel zřejmě pomaleji.
V této souvislosti je třeba zvážit, zda stát jako investor bude disponovat takovými finančními prostředky, že bude schopen všechny stavby též ve zrychleném tempu financovat. Pokud by tomu tak nebylo a stát by byl schopen stavby realizovat zhruba ve stejném období, jako kdyby nebylo speciálního zákona, zřejmě by byl popřen smysl a účel navrhované úpravy a tedy i odůvodněnost zásahů do práv jednotlivých osob. Kritérium vhodnosti by v takovém případě zřejmě nebylo naplněno. Na základě uvedených skutečností dochází Prof. Gerloch k závěru, že se navrhovaný zákon ocitá spíše za hranicí ústavněprávní akceptovatelnosti.
Závěrem lze shrnout, že přeložený návrh zákona přináší řadu závažných problémů a nepřispěje zřejmě ani výrazně k cíli pro který byl předložen – tedy urychlit výstavbu sítě dálnic a rychlostních silnic v ČR.
Autor je pracovníkem Ekologického právního servisu.
poslední aktualizace 19. září 2006
© 1999-2004 ČSDK, optimalizováno pro
MSIE a rozlišení 800x600+
[
Windows |
ASCII |
Mac |
Latin2 |
Unix
]
použit publikační systém Toolkit od Econnectu