Petr Kurfürst (ed.)

Jak dálnice (ne)prospívají regionálnímu rozvoji
- výtah (stáhnout jako komprimovaný soubor RTF - cca 12 kB)



1. Úvod


Z návrhu státního rozpočtu České republiky na rok 2000 a z koncepce rozvoje dopravních sítí České republiky do roku 2010 vyplývá, že naši zemi čeká intenzivní dopravní rozvoj. Tento rozvoj se týká převážně sítě dálnic a silnic pro motorová vozidla a vychází do značné míry z dopravní a regionální strategie Evropské unie. Tradiční představa o vztahu dopravy a regionálního rozvoje je založena na předpokladu, že výstavba řádně husté dálniční sítě podnítí a povzbudí ekonomický rozvoj ve stagnujících regionech.


V ekonomicky vyspělých zemích světa je kromě negativních dopadů dálnic na životní prostředí stále více známa další skutečnost, která staví rozvoj silniční dopravy a výstavbu dálniční infrastruktury do nepříliš dobrého světla. Tato skutečnost, jak se zdá, pozornosti zodpovědných činitelů v oblasti dopravy, místního rozvoje a územního plánování v České republice doposud unikala.


Jde o to, že silniční doprava není schopna povzbuzovat a rozvíjet ekonomiku, což je v přímém rozporu s nadějemi těch, kteří na tuto její schopnost dosud spoléhají. Z výzkumu v různých zemích stále zřetelněji vyplývá, že rozvoj dálniční sítě může naopak ekonomice velmi vážně škodit. Proč tomu tak je, zkoumá mnoho odborníků na celém světě. Na základě získaných vědomostí se domníváme, že jedním z nejvážnějších omylů, který Česká republika nemusí opakovat a bez kterého se jistě dokáže obejít, je právě nadměrná výstavba dalších dálnic a rychlostních silnic ze zastaralých koncepcí ze 60. let.


“Nová dálková dopravní infrastruktura může mít negativní ekonomické dopady. Předpoklad, že dálnice jsou vždy přínosem pro regionální rozvoj, se ukazuje být chybným. V některých případech mohou působit zcela opačně: lidé opouštějí region a prohlubuje se ekonomická polarizace na úkor regionů méně konkurence­schopných. Očekávané šíření prosperity z rychle se rozvíjejících ohnisek do méně vyvinutých regionů se neděje automaticky. Z případu Španělska i jiných regionů je zřejmé, že nenastalo vůbec. Dálnice A20 v Meklenbursku-Pomořansku může dokonce přispět k úpadku regionu.” (Hey a kol., vlastní překlad, str.64)


“Oblasti poměrně hůře dostupné prosperují často lépe než oblasti výborně dostupné a oblasti s velmi podobnými úrovněmi dostupnosti mají ekonomický výkon mnohdy velmi rozdílný. ... Neexistují praktické zkušenosti ani empiricky prokazatelná fakta, která by potvrdila schopnost výstavby silnic stimulovat ekonomický výkon a rozvoj.” (Whitelegg, vlastní překlad, str.34)


“Příčinná vazba mezi dobrým silničním spojením a ekonomickým úspěchem regionu neexistuje. Nové silnice dokáží ekonomickou aktivitu z regionu vysávat právě tak dobře, jako ji mohou stimulovat.” (Bray , vlastní překlad, str.1-2)

2. Dopad dálnic na ekonomiku okrajových regionů Evropské unie, Hey a kol. 1996


Teorie regionálního rozvoje: Teorie produkčně funkční


Teorie produkčně-funkční tvrdí, že výstavba nových silnic přináší firmám tzv. “nepřímé výrobní dopady”. Veřejná infrastruktura prý napomáhá snižovat výrobní, kapitá­lové i mzdové náklady při výrobě. Na jednotku výroby je tudíž zapotřebí méně soukromého kapitálu a náklady na pracovní sílu a na výrobu klesají, protože roste produktivita. Vyšší produktivita vede v dokonale konkurenčním prostředí ke snižování cen, které zase stimulují poptávku. Vyšší poptávka opět způsobuje nárůst výroby a tím i zaměstnanosti.


Výstavba silnic přispívá k růstu místní výroby, pokud zvyšuje produktivitu výrobních faktorů (soukromý kapitál a pracovní síla), pokud klesají náklady na dopravu a pokud díky tomu klesají ceny a roste poptávka a výroba. Ačkoli empirické studie potvrzují, že díky veřejné infrastruktuře klesá potřeba soukromého kapitálu a pracovní síly při výrobě, není v žádném případě jisté, že firmy jsou schopné přenášet zisky z výroby do snižování nákladů na dopravu. Přepravci vznikne zisk z ušetřeného času pouze tehdy, je-li schopen takto uspořený čas využít k další cestě nebo jiné aktivitě. Ovšem mnoho časových úspor při jednotlivých jízdách je příliš krátkých na to, aby dovolily větší využití řidiče a vozidla. Proto je možné dosáhnout významnějších úspor jen pokud zlepšení silniční infrastruktury může vést ke změně časového plánu rozvozu. Přepravce potom může být schopen snížit počet vozů a zaměstnanců. Navíc náklady na dopravu obvykle dosahují jen 2-5 % výrobních nákladů. Hlavním důvodem je přesun výrobců od výroby zboží s nízkou přidanou hodnotou ke zboží vysoké kvality.


Proto nepřekvapí, že dokonce takové infrastrukturní projekty jako např. Eurotunel pod kanálem La Manche snižují náklady na dopravu jen okrajově. V posuzovaném případě byl podíl dopravních nákladů na celkových nákladech uvažován v hodnotě do 4 %. Náklady na překonání Eurotunelu se budou pohybovat mezi 15 % a 40 % celkových dopravních nákladů na cestě zboží z Británie na kontinent. Investoři Eurotunelu prohlašují, že tunel napomůže snížit cestovní náklady až o 10 %, z čehož vyplývá, že na celkových výrobních nákladech se jeho otevření projeví asi 0,01% snížením. Ve většině případů je tedy možnost znatelného snížení nákladů nepatrná.


Teorie mezinárodního a meziregionálního obchodu


Tradiční teorie obchodu předpokládá, že obchod zvyšuje úroveň obecného blaha. Je levnější vyrábět tam, kde jsou nejnižší relativní náklady, než tam, kde existují komparativní nevýhody. Čili vítězi liberalizovaného obchodu se stanou spotřebitelé. Tradiční obchodní teorie také předpokládá, že i konkurence neschopné státy mohou z obchodu těžit, pokud se jim podaří devalvovat svou měnu natolik, že se alespoň některé jejich komodity stanou konkurenceschopnými. Tato možnost ovšem zaniká v podmínkách měnové unie - tedy v rámci jedné země i v rámci celé Evropské unie s jejím jednotným měnovým systémem. Když se tudíž zaměříme na zaměstnanost a rozvoj místní a regionální ekonomiky, přínosy obchodu pro méně rozvinuté regiony jsou mnohem méně patrné.

Lokační teorie


Podle lokační teorie přispívá výstavba silnic k ekonomickému rozvoji okrajových regionů tím, že posiluje ostatní lokační faktory, tzn. snižuje náklady na dopravu a zvyšuje dosažitel­nost.


Výstavba silnic přispívá k regionálnímu rozvoji, pokud jsou tím do okrajových regionů přitahovány nové firmy, pokud se tím zvyšují investice již existujících firem, nebo pokud to stimuluje vznik nových firem. Do okrajových regionů jsou však často přitahovány ne firmy, ale jen jejich pobočky. S tím je spojeno mnoho problémů: absence řídicích míst vede k nižší průměrné kvalifikaci a tím v porovnání s ostatními regiony k nižším mzdám (příjmům); více vstupů je opatřováno mimo region než v jeho rámci; v dobách hospodářských depresí jsou to pobočky, které se zavírají jako první. Protože jsou však obvykle v regionu významnými zaměstnavateli, vznikají specifické problémy.


Možnosti ustavení nových poboček bývají navíc poměrně omezené. Empirická studie ukázala, že obecně vzato se po otevření nové dálnice žádné nové investice ze strany existují­cích firem neobjevily. Vznik nových firem je na přítomnosti nové dálnice naprosto nezávislý, protože se obvykle odehrává poblíž bydliště zakladatele firmy.

Limitující faktory regionálního rozvoje


Regionální ekonomický rozvoj nezávisí jen na existenci silniční infrastruktury. Příležitosti pro hospodářský rozvoj jsou dnes spíše chápány jako závislé na množství kritic­kých faktorů. Těmito faktory jsou zdroje; prostorové uspořádání; přizpůsobivost a inovační potenciál; a poptávka. Významnější roli než tyto faktory ovšem mnohdy hrají dostatek prostoru, kvalifikace pracovní síly, úroveň mezd nebo změny v situaci na trhu.


Podle teorie limitujících faktorů by nedostatečná dopravní infrastruk­tura mohla působit jako omezení ostatních faktorů, což by mohlo negativně ovlivnit regionální hospodářský rozvoj. Odstranění této překážky by mělo aktivovat rozvojový potenciál regionu a nastartovat tak ekonomickou aktivitu.


Výstavba či zvyšování kvality silniční sítě může mít pozitivní vliv na ekono­mický rozvoj okrajového regionu jen tehdy, jsou-li přítomny i ostatní potenciálové faktory a jen pokud je možno jednoznačně dokázat, že taková výstavba či zkvalitňování má za účinek povzbuzení dosud nevyužitého rozvojového potenciálu a jeho proměnu v ekonomickou aktivitu.


Jelikož silné a slabé stránky regionu sestávají z mnohem více faktorů, je zapotřebí přesně přezkoumat strukturu každého daného regionu za účelem identifi­kace konkrétních překážek regionálního rozvoje. Kvalitativní faktory, jako jsou faktory spojené s lidským potenciálem, mají mnohem větší vliv na úspěch regionální ekonomiky než kvantitativní faktory, jako výrobní možnosti nebo růst poptávky.


Pouze pokud region splňuje ostatní lokační faktory a pokud je zároveň v důsledku přesné a podrobné studie potřeb regionu prokázáno, že neexistence silničního spojení je překážkou dalšího rozvoje, je naděje, že zlepšení dopravní infrastruktury regionálnímu rozvoji pomůže, aniž by způsobilo více škody než užitku.



3. Honba za silnicemi: Ekonomické oživení silniční výstavbou? Bray, 1992


Tato práce došla k následujícím zjištěním:


Lepší přístup k trhům

Nové silnice se brzy zaplňují novou dopravou. V posledních letech je zřetelný trend používat nové silnice a dálnice k dojíždění za prací do vzdálenějších oblastí, k nákupům a trávení volného času v nových centrech vybudovaných podél nich. Nová doprava způsobuje nové zácpy, které naprosto znehodnocují mnohé z proklamovaných přínosů nové infrastruktury. Veškeré investice do dopravy jsou symetrické: pokud snížíme náklady na dopravu ven z regionu, zároveň s tím snižujeme i náklady na cestu do regionu. Umožňujeme tím silným firmám z ekonomicky silných regionů účinněji využívat slabší oblasti způsobem, který pouze prohloubí jejich ekonomickou zaostalost.

Regionální prosperita

Mezi kvalitou silničního napojení a ekonomickým úspěchem neexistuje vztah příčiny a důsledku. Ve Velké Británii existuje mnoho regionů s kvalitním přístupem k dálniční síti, které nejsou zrovna symbolem ekonomického úspěchu. Mezi tyto oblasti patří například města Newcastle, Glasgow, Liverpool, Birmingham či Skelmersdale. Birmingham leží v centru Anglie a v centru národní dálniční sítě. Dálnice M6 roztíná město na dvě poloviny a Astonská dálnice přivádí dopravu přímo do centra města. Žádná část Birminghamu není dále než 8,5 km od nejbližší dálnice. Přesto Birmingham rozhodně není nejbohatším městem Británie.

Během šedesátých a sedmdesátých let probíhala výstavba silnic na severovýchodě Velké Británie mnohem intenzivněji než kdekoli jinde. Ekonomika zde přitom stagnovala a nezaměstnanost vzrostla z třetí nejvyšší na nejvyšší v zemi.

4. Silnice, zaměstnanost a ekonomika, Whitelegg, 1994

Úvod

Z tohoto výzkumu nevyplývá sebemenší důkaz, který by potvrdil správnost mýtu, že silnice jsou pro ekonomiku dobré. Výstavba silnic vyvrací svůj vlastní smysl. Vytváří, zcela proti původnímu záměru, jen další nárůst objemu dopravy, který ve skutečnosti jen zpomaluje komerční dopravu, a stimuluje tak změny v organizaci a rozmístění firem, které směřují k vyšší centralizaci a specializaci.

Co silnice neumí


“... pro rozhodování firem, kde umístit své aktivity, je doprava podružným kritériem. ... Obecně se dá říci, že firmy nepovažují náklady na dopravu za důležité, neboť v průměru nedosahují více než 3-5 % celkových režijních výdajů.” (vlastní překlad, str. 9)


Co nové silnice dokázaly

Relativně hustá síť ekonomických aktivit poskytující zaměstnání v místě byla postupně nahrazena sítí mnohem koncentrovanější, tj. zdrojem zaměstnání pro značně omezený počet lokalit.


Výstavba dálnic vytváří nejméně pracovních míst ze všech možných veřejných výdajů do infrastruktury. Investicí do dálnic v hodnotě 1 mld. marek je možno získat 14 000 až 19 000 pracovních míst, zatímco u výstavby železnic je to 22 000 a při výstavbě tramva­jových rychlodrah 23 000 míst.

V optimistickém scénáři platí osobní automobily pouze 25 % a nákladní pouze 15 % nákladů, kterými zatěžují společnost.

5. Závěry a doporučení

1. Regionální samospráva, ministerstva dopravy jednotlivých států a Evropská komise by měly přijít s novou definicí “převažujícího veřejného zájmu” a zajistit použí­vání vhodných indikátorů k posouzení potřebnosti rychlostní dopravní infra­struktury.

2. Každé hodnocení dopadů budování nové infrastruktury i její potřebnosti musí začít analýzou specifických charakteristik regionu a jeho potřeb.


Zdola směrovaná analýza rozvojových potenciálů a překážek daného regionu je užitečným nástrojem pro identifikaci jeho nejnaléhavějších rozvojových potřeb. Správné pořadí priorit veřejných investic je možno stanovit pouze na základě takovéto analýzy. Není příliš smysluplné financovat nákladné dálnice, je-li hlavním problémem nedostatek investičního kapitálu, neživotaschopná struktura průmyslu, nedostatečná úroveň schopnosti inovace či nízká kvalita telekomunikací. Analýza směrovaná zdola je navíc vhodným základem pro reálné posouzení dopadů dálnic na regionální rozvoj a zaměstnanost.

3. Již v raném stádiu rozhodovacích procesů by se měla brát v úvahu široká paleta alternativních variant:

4. V rámci takto rozšířené škály alternativ by příslušné úřady měly provést multi­kriteriální analýzu, obsahující kritéria ochrany přírody a krajiny, kritéria finanční a regionální.

5. K zajištění plně integrovaného přístupu k regionálnímu plánování je nutné umožnit volnější přesouvání financí mezi jednotlivými sektory. Integrovaná regionální strategie byla navržena v rámci “Směrnic pro Strukturální fondy EU”, její uplatňování v praxi je však stále spíše mizivé.


Rozpočtové položky jsou zpravidla přesně vyhrazené na jednotlivé oblasti - např. výstavba dálnic, rozvoj železnic či jiné infrastruktury - a přesun zdrojů do oblasti nejefektivnější není možný. Toto je zásadní systémová překážka na cestě k integrovanému regionálnímu pláno­vání, které navrhuje Hey a kol., a je nutno ji překonat.

6. Evropská komise by měla vyvinout své vlastní procedury k posouzení regionál­ních a ekologických dopadů svých finančních injekcí v méně rozvinutých regionech.


Efektivní ochrana ekosystémů je možná pouze při takové definici “převažujícího veřejného zájmu”, která bude nezávislá na státním nebo regionálním dopravním plánování. Musí rovněž brát v úvahu připomínky všech dotčených skupin obyvatel. Dopravní plánování obvykle zastává zaujatá stanoviska, vykazuje se metodickými chybami a přehlíží alternativní možnosti řešení. Důkazem je např. německá dálnice A20. Je tedy zřejmé, že je zapotřebí změnit definici pojmu “převažující veřejný zájem”.



6. použitá literatura

Bray Jonathan: The Rush for Roads: a road programme for economic recovery? Transport 2000, London 1992.

Hey Christian a kol.: The Economic Impact of Motorways in the Peripheral Regions of the EU. EURES, Institute for Regional Studies in Europe, Freiburg 1996.

Whitelegg John: Roads, jobs and the economy. Greenpeace, London 1994.


© Český a Slovenský dopravní klub, Cejl 48/50, 602 00 Brno; e-mail: dopravni.klub@ecn.cz; telefon a fax: +420-545210393; bankovní spojení: ČSOB, divize Poštovní spořitelna, č. ú. 107650089/0300. Tento dokument byl vytištěn dne z adresy . Volné šíření a používání textu nebo jeho částí s uvedením zdroje je vítáno.